本报记者在北京市某小区拍摄到造型迥异、大小不一的老年代步车。
拥堵的路上，普通汽车动弹不得，老年代步车却“船小好调头”，在机动和非机动车道自由变换；学校门外，贴上“老年代步车”的无照电动车可以接送孩子上学，甚至直接贴上“接送学生专用车”；名为“代步”，却设有三座甚至四座，驾驶者也并非全是老人。
近年来，以老年代步车为代表的低速电动车因为无需驾照牌照，又有堪比机动车的速度，深受消费者喜爱。但在供需两热的背后，是低速电动车难以突破的尴尬境地：盛行十年销量傲人，但至今身处法律盲区而被质疑“三非”(非法生产、非法销售、非法上路)。
对这类电动车是该“一刀切”地严厉禁止，还是制定“国标”统一管理？至今尚无定论。本报记者深入调研其发展现状，并采访专家和一线执法交警，从理论和现实两个层面寻求整治规范之道。
本报记者在北京市某小区拍摄到造型迥异、大小不一的老年代步车。
市场火爆与监管薄弱的反差
近日，记者在北京市石景山区鲁谷社区的多处住宅区走访发现，挂名“老年代步车”的三轮或四轮电动车数量不少，不足百米的小区短道上就停放四五辆，和自行车混停。小区外的停车场也有未挂牌电动车的身影。
记者发现，虽然贴有“老年代步车”标记，很多电动车是三座甚至四座，功能早就超越“代步”走向“载客”，车身大小也直逼小型汽车。
根据车身上的电话，记者联系到北京一家售卖老年代步车的车行。对方介绍，店里有20多款低速电动车，最大的车型时速可达40公里。对于记者“能否在北京上路”“交警会不会查”的疑问，销售人员回复：好多人都开上路，只要不上高速，没人管的。对方还热情邀请记者去实地查看，店铺开在西二环外的黄金地段。
本报记者在北京市某小区拍摄到造型迥异、大小不一的老年代步车。
记者随后登录淘宝、京东搜索“老年代步车”“低速电动车”，发现不少车的设计已经与新能源汽车相差无几，还有油电两用车型，有的最高时速能达到五六十公里，售价从几千元至两三万元不等。还有的山寨名牌轿车外形和商标，受到顾客追捧。而查询生产厂家，有的厂名含有“新能源”字样，多数没有正规来源。
线上线下，低速电动车持续高热不退，甚至吸引了不少年轻人购买。据中国汽车工业协会和山东省汽车行业协会公布的最新数据显示，今年上半年，全国新能源汽车销量为19.5万辆，而山东省的四轮低速电动车销量就达28.3万辆；从2010年起就享受财政补贴和政策支持的新能源汽车，截至去年末累计产销量才突破100万大关，而低速电动车去年一年的销量粗估就超百万。
两者数据的悬殊，显示出低速电动车的旺盛需求。但与新能源的“根正苗红”相比，低速电动车尴尬在身份归类。道路交通安全法中，只有机动车和非机动车之分，它属于哪类？
“多数低速电动车论质量参数、行驶速度、续驶里程、安全技术性能，尚达不到现行电动汽车标准，而且未列入工业和信息化部《道路机动车辆生产企业及产品公告》，很难认定。生产没有统一标准，导致市场上流通的车型杂乱无章。”北京市公安局公安交管局西城区交通支队的一名交警告诉记者，法律规定国家对机动车实行登记制度，机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶，非机动车限速为每小时15公里以下。“显然，低速电动车既不像机动车有牌照，相比非机动车又明显超速，有些四不像。”
不上牌照、不用驾照、不买保险，低价易学好停车……低速电动车的“高性价比”，在一线执法人员看来却暗藏巨大安全隐患。“超速、逆行、乱停乱放都很常见，甚至有人开到二环路上。管理起来也缺乏法律依据，所以考虑到驾车的不少是年龄大的老人，接的又是孩子，有时候只能’睁一只眼闭一只眼’，很难采取实质性的惩罚措施。”受访交警介绍，一旦发生交通事故，如果代步车被认定为机动车，驾驶者就属于无证驾驶，将承担法律责任。
记者登录“中国裁判文书网”，以“老年代步车”为关键词搜索，结果数2016年为270个，2017年为198个，其中河南、山东、江苏、河北案件量位居前列。记者还看到，不少案件一审后上诉，原因就是对认定涉案车辆是否属于机动车存在分歧。
本报记者在北京市某小区拍摄到造型迥异、大小不一的老年代步车。
能否合法化急需国家层面“一锤定音”
不少人认为以老年代步车为首的低速电动车是新生事物。实际上，早在2007年，它就在江苏、浙江、山东、河南等地兴起。记者采访发现，十年中，低速电动车始终在努力寻求合法化，但鉴于国家缺乏统一标准和相关立法，各部门和各地管理态度也不尽相同，导致行业对政策变化始终神经紧绷。
清华大学法学院副院长、教授余凌云和苏州大学法学院老师施立栋长期关注低速电动车管理问题。据介绍，地方层面已尝试规范管理。早在2009年，山东就出台《山东省低速电动车管理办法(试行)》，从产品的技术参数、生产、销售与使用等环节作出规范；2012年，山东省政府发布加快发展节能与新能源汽车产业的实施意见，将低速电动车列为重点发展的新能源汽车优势产品之一；2014年，山东省汽车行业协会发布此类车辆的行业标准《小型电动车》。近年，河南、河北、湖北、山西、浙江、安徽等省相继有城市出台允许低速电动汽车流通的规范性文件。
“但这些地方层面的规范性文件层级较低，而且有些纳入摩托车管理序列，有些纳入机动车管理序列，差距甚远。其作用的地域范围也有限，低速电动车产销有很强的流动性，在上述地方生产的电动车流向全国，形成管理上的空白。”施立栋说。
更令行业动荡的是相关部门的态度。2016年12月，山东省公安厅交通警察总队向公安部发出《关于山东省德州市开展四轮低速电动车规范管理试点有关问题的请示》，结果被“泼冷水”。公安部回复称，生产、销售低速电动车违反法律法规及国家机动车生产管理制度。对违法生产的低速电动车实行治安登记管理。责令立即停止生产、销售非法产品，对违法行为一律依法从严、从重处罚，迅速整改源头安全隐患，对构成犯罪的，依法追究刑事责任。
记者梳理看到，这则被媒体称为“突发的严令”在今年显示效果。今年初开始，济南、青岛、德州、南京、杭州、海口等地开展严厉整治老年代步车等非法三轮、四轮电动车无证上路问题，一经发现即予以查扣处罚，引起舆论热议、行业遇冷。但阶段性整治结束后，不少城市出现反弹，无证无照乱行无法根治。
“这也暴露了源头管控的薄弱。问题涉及多个职能部门，仅靠公安交管部门一家的力量难以治本，必须要相关部门齐抓共管、协同合作。消费者需求很大，如果没有制度约束和消费引导，势必会加大后期的治理难度。”余凌云认为，低速电动车是否能继续生产、流通，急需国家层面的一致意见，制定系统性的管理规则。
今年下半年，相关部门的动作又为行业带来希望。9月底，有媒体曝光了由公安部、交通部、工商总局、国家标准委等部门联合起草的《四轮低速电动车技术条件》标准草案，表示将严格制定其国家标准。同期，32名全国人大代表提出将四轮低速电动车纳入摩托车类别管理标准的建议，工业和信息化部于10月底回复称，对于低速电动汽车治理问题，我国将贯彻“升级一批、规范一批、淘汰一批”的指导思想；该部认为低速电动车是特殊一类机动车辆，应根据其微型、短途、低速、特定区域内载客使用的定位，来界定技术指标、安全性能以及车辆管理方式。
低速电动车谁来开？控速控量成关注焦点
上述进展表明，低速电动车的合法化有迹可循，“国标”呼之欲出，但可能走向“机动车”定位。但在受访专家看来，驾驶人群、规模控制和路权分配问题需要提前考虑。
“低速电动车源于老年代步车，但现在它们在设计上并没有体现对老年人的关怀，违背了初衷。如果将来按照机动车标准生产，就与新能源汽车没差别，无法成为一项老年人福利。”余凌云表示，低速电动车要实现身份合法，至少要解决四个问题。一是谁来开，明确功能，是否能够载人或用于营运；二是低速电动车数量控制，路面上的合理容纳量是多少，外地老人能否在本地驾驶等问题需要明确；三是申请程序问题，哪些部门负责直接管理；四是牌照问题，如果坚持低速标准，就需要一种区别机动车的“特殊牌照”。
“低速电动车的法律定性，取决于未来制定的统一产品标准中是如何设置其技术参数的。”施立栋表示，如果对其关键技术参数设定是小型、轻型、慢速，接近电动自行车(20公里每小时)，可将其定性为非机动车。而如果产品标准设置的外形、整车质量、车速与普通汽车无差，那势必要与机动车同步管理。
“从公共安全的角度讲，低速电动车肯定是越少越好。现在大城市已经存在道路拥堵问题，这种车大量涌入会加剧现状。”受访交警表示，这些年市场反应太快而法规政策没跟上，导致现在局面有些被动，治理难度不小。“但阵痛是难免的，低速电动车也是道路交通参与者，管理应与其他交通工具一样严格，要明确它的行驶路段和驾驶资格。”
余凌云和受访交警建议，对低速电动车的管理可参考快递电动车经验，实行实名登记、统一编号挂牌，全部要求上保险。快递车违法时，交管部门将记录编码。
