全国人大代表、中国人民银行西安分行党委书记、行长白鹤祥建议，随着金融创新、混业经营风险的增加和金融领域的信用规模不断扩张，《金融控股公司法》和《金融机构破产法》的出台已刻不容缓。
金融控股公司立法
与监管存明显短板
随着金融创新步伐的不断加快和混业经营的逐步发展，实践中我国已经形成了多种形式的金融控股集团。但金融控股公司快速发展的同时，也伴随着风险增加。
白鹤祥在关于尽快制定《金融控股公司法》的议案中提出，特别是部分非金融企业在金融领域盲目投资和扩张，加之法律与相应监管规则的缺失，导致风险不断积累和暴露。
“与金融控股公司快速发展的现状相比，我国金融控股公司的立法与监管存在明显短板，导致其风险难以得到有效防范和化解。”白鹤祥指出，一方面，由于金融控股公司立法欠缺，对金融控股公司的市场准入和风险监管没有明确的法律规范，其监管处于缺乏上位法依据的零敲碎打状态，尚未形成整体性的框架安排，存在明显的监管空白。另一方面，在现行分业监管体制下，金融控股公司的监管责任主体不明确，集团整体和交叉环节容易出现监管盲点和监管空白，各个子公司的监管部门又往往“只见树木，不见森林”，对其整体风险状况难以有效把握和判断。
白鹤祥对制定我国金融控股公司法提出了几条建议。一是建议相关部门尽快制定金融控股公司法。建议相关部门尽快制定金融控股公司法，明确金融控股公司的定义、市场准入、公司治理、资本充足、关联交易等监管要求，建立相应的监管机制，为实现金融控股公司的有效监管提供法律依据。同时，为确保法律体系的有序衔接，建议对《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律的相关条款进行同步修改。
二是明确金融控股公司的定义。建议立足我国金融控股公司发展现状，同时借鉴发达成熟市场体系的监管立法经验，明确我国金融控股公司的定义。将金融控股公司界定为依法设立的对两个或两个以上不同类型金融机构拥有实际控制权、自身仅开展股权投资、不从事以盈利为目的的商业性经营活动的公司法人。
三是明确金融控股公司的监管部门。建议我国的金融控股公司立法应确立中国人民银行对金融控股公司的伞型监管制度，以解决分业监管体制下金融控股公司整体监管缺失的问题。具体的监管职责应包括：金融控股公司的市场准入审批、高管任职资格核准、现场检查和非现场监管、违法违规行为的行政处罚、采取行政强制措施等。
四是规范金融控股公司的市场准入。金融控股公司立法应确定合适的准入制度，如股东适格性、最低资本要求、公司类型及高管资格等。
五是建立金融控股公司的审慎监管规则。为确保金融控股公司的稳健经营，金融控股公司法应建立相应的审慎监管规则，包括资本充足率、关联交易、治理结构、信息披露等。同时，建议控制金融控股公司各项业务对同一客户的集中度，避免风险聚集，促进金融控股公司稳健发展。
金融机构破产立法条件已具备
“近年来，随着我国国民经济的快速发展，金融领域的信用规模不断扩张。”白鹤祥在关于尽快制定《金融机构破产法》的议案中表示，经济结构调整过程中一些行业和企业盈利能力的下降和部分市场主体过度负债，导致潜在风险在金融机构内部不断聚集，部分金融机构不良贷款率大幅攀升，一些农村信用社资本充足率长期为负，个别机构甚至出现了严重的风险事件。
值得注意的是，当前金融机构破产立法的条件已经基本具备。白鹤祥表示，首先，金融机构破产立法有一定的法律基础。其次，金融机构破产立法的配套制度较为完善。再次，金融机构破产立法的政策依据充分。
白鹤祥建议，一是建议相关部门先行制定《金融机构破产条例》。按照分步推进思路，尽快先行制定《金融机构破产条例》，待时机成熟后再由相关部门制定《金融机构破产法》。
二是明确将监管性标准作为金融机构的破产标准。这一规定的意义在于促使监管机构及时发现问题机构，并以最小成本采取对应措施，避免贻误最佳重整救治时机，导致问题扩大和蔓延。
三是注重发挥金融监管机构在破产程序中的专业优势。在金融机构破产程序中，凡是涉及专业性、技术性的事项应由监管部门来决定，而涉及破产金融机构财产或财产性权利确认、变更和终止的事项由法院来决定，以此提高金融机构破产处置效率。
四是引入适格人士担任金融机构破产管理人。金融机构破产的管理人应考虑由金融监管部门人员作为专业破产管理人担任，或者由有经验的金融机构高管人员担任。同时，建议金融机构破产法中对金融机构破产管理人的资格、选任、职责与监督事宜进行专门规定，或参考金融机构高管人员任职资格进行认证确定，建立专门的金融机构破产管理人队伍。
五是设置金融机构破产重整程序以减少破产清算风险。建议制定金融机构破产法时，可研究采取股东或政府注资、再贷款、接管、托管等方式进行重整。同时，在重整程序中应充分考虑不同债权或股权的特点，限制权益已获充分保障的部分主体参与破产重整表决，限制金融机构向其股东分红，以保障社会公众利益。
