今年的中央1号文件，把农民专业合作社、家庭农场和种粮大户一起，作为农村土地流转的可行选择。其中，合作社在限制土地流转风险的同时，能给更多农民带来增量收益。
在农民自发运营的情况下，合作社的向心力和经营者的水平等因素会限制其发展。2007年以来，新疆的农民合作社数量猛增了5倍，但一些资质有水分甚至挂羊头卖狗肉的“空壳社”随之而生。有限的财政资金，怎么才能补贴给真在种地、真需要支持的农民手中？这不只是个技术问题，还需要各地政府做出一整套更有前瞻性的制度安排。
——编者
为何5年能增14倍规模
部分农民看到政策鼓励和成功先例，盲目跟风
5月7日，新疆昌吉回族自治州的农民张峰开着自己的越野车，邀请记者到他的奶牛养殖合作社参观。今年38岁的他，一身西装，更像个企业家。4年前，他抓住政府出台政策鼓励农民合作社发展的机会，开了一家昌吉养殖规模最大的现代化托牛所。目前，合作社拥有120户社员，奶牛存栏数2150头，日均生产优质鲜奶16吨。
2009年5月，张峰和努尔加村11户村民共同成立了昌吉市新峰奶牛养殖专业合作社。乡里无偿划拨了560亩荒地，用于合作社圈舍、场房建设。张峰投入400多万元建设场地，合作社统一购买饲草料、统一实行奶牛冷配育种等，奶牛日均产奶量比单户养殖高出很多，奶价每公斤也提高了1元左右……当地牧民看到甜头，纷纷牵着奶牛加入合作社。
新疆的农民专业合作社，自《中华人民共和国农民专业合作社法》于2007年7月1日正式实施以来，发展呈井喷之势。统计数据显示，合作社从2007年的510个增长到2012年的7717个，增加了14倍。2012年入社农户达36万户。
不过，农民合作社的急剧增长，也带有一定的盲目性，一批抵御市场风险能力薄弱、产业规划不合理的“空壳”合作社随之出现。
同为军户农场职工的李成，眼见张峰成功了，也想照猫画虎弄个农民合作社。和张峰一样，李成也承包过地，种过粮，与当地的牧民很熟悉。在他看来，只要肯投入，提高养殖规模，肯定会吸引越来越多的牧民入社，羊的数量就会与日俱增。
因此，2012年李成与阿什里乡6户牧民共同发起成立了主要以托养绵羊，繁殖育肥绵羊为主的昌吉市天泰畜牧养殖专业合作社。最初，合作社有150头羊，李成个人拿出60多万元，与社员一同共计投入300万元，建设了圈舍、饲料储备库、青贮池和一栋砖混办公室。
但他没想到，由于去冬今春当地降雪较厚，返春较慢，加上缺乏养殖经验，又没有像样的棚圈，合作社经营了一段时间后，不仅没见效益，还到了资金链断裂，草料短缺，回天无力的地步。逐渐演变为发展吃力、融资困难、前景渺茫的“空壳社”。看到这种情况，村民们对专业合作社的前景慢慢失去信心，更让李成如坐针毡。
为了走出困境，今年1月，天泰畜牧养殖专业合作社在无法正常运转的情况下，正式并入新峰奶牛养殖合作社，此后走上良性循环的发展之路，绵羊托管养殖规模达到900余只，实现产值100余万元。
“空壳社”有啥�：�
运营不规范，企业挂牌套补贴，逃避税费
农民专业合作社作为农村新型经营主体之一，近年来一直受到政策鼓励。从2009年起，新疆就开始对一些农民合作社进行财政补贴。
这样的政策鼓励，也让一些“空壳社”应运而生。一种“空壳社”是有水分的农民合作社，在社员数量、注册资金额度等方面都有夸大之嫌。还有一种干脆是挂羊头卖狗肉的合作社，以套取国家补贴为主要目的。
李成告诉记者，在与客商洽谈时，许多客商总是反复核实“合作社营业执照”、“是否有签约农户”等信息，还要实地考察。起初，他对这种举动颇为不解，后来才知道他们是担心遇到“空壳社”。
根据《农民专业合作社法》，只要有5家以上农户参与，到当地工商部门注册，便可以拿到相关执照，进入门槛并不高。“假合作社、空壳合作社、翻牌合作社，表面看起来都符合合作社法的相关规定，但实际上并未按照合作社法及章程运行。”新疆财经大学经济学院副教授郭艳芹说，“有人说全国至少1/3的合作社没有起到真正的作用。”
郭艳芹认为，“空壳社”的表现形式为：人数少；服务和运营很不规范，半死不活，只是有个名；企业挂牌用来套政策。
2012年下半年，新疆农经局对8个地州、19个县市、21个合作社和5个“一村一品”财政扶持项目进行检查，结果发现，相当一部分合作社仅领取了工商执照，尚未开展经营活动。
同时，在此次检查当中还发现，由于农民加入合作社的成本非常低，主人翁意识淡�。坝欣蚝�，无利则分”的现象比较严重，加之合作社登记信息的真实性无从验证，在一定程度上难以获得社会各界的信任。不少合作社成员人数发生变化不作变更登记，一些地方超范围办理工商登记，或将合作社认定为私营有限责任公司等。某些企业借机领办“翻牌社”，几个小企业联合注册一个合作社。
更有一些地方尚不执行项目资金报账制管理办法，违反财经纪律现象时有发生，存在着“白条”入账、大额现金支付、相关票据不全、套取国家财政扶持资金等问题。
“那些以套取项目和补贴、逃避税费为目的的‘挂牌合作社’负面作用很大，如果不严肃惩治，打击的将会是踏踏实实做合作社的一批优秀带头人，还有老百姓对合作社的信心。建议有关部门严格审查清理，规范建设。”郭艳芹建议。
如何限制搭便车行为
财政扶持示范社，动态管理并建立淘汰机制
如今，新疆的农民合作社从规模上来说已经足够庞大，关键是在质量上要下功夫、把好关，杜绝想搭乘合作社优惠政策之便车的投机行为。
“为规范合作社，第一，要通过主管部门实地查看，看资料、看名单、多提问，严把建社关。对于注册合作社的单位或个人，首先要去看，因为实地查看与翻阅资料是差别很大的。第二，工商部门和税务部门在注册登记、税收减免等方面要严把关。”郭艳芹指出。
合作社的主管部门是农经部门。由于合作社数量增加太快，而负责这块的基层工作人员数量有限，很难做到对每一个获得项目的合作社进行跟踪检查。“如果建立后期跟踪监管，将会较好地减少‘空壳社’。管理部门可以把监管的职责委托给第三方——科研院所，请他们通过调查来了解项目资金的落实情况。比如，一旦发现项目资金被挪作他用，可要求退回资金，而且违规合作社至少5年之内不能享受政策优惠。甚至还可进行处罚，来弥补执行欠缺的不足。”郭艳芹建议。
除了要防范“空壳社”，新疆也在示范社建设方面进行了很大投入。从2009年开始，自治区政府每年拿出2000万元财政资金，用于示范社建设。很多地州也开展了示范社建设活动。
2013年3月，新疆维吾尔自治区农业厅与财政厅联合发文，在全区组织开展了自治区级农民合作社示范社创建工作。创建工作要求严格按照自主申报、严格审查、审核建档等程序组织申报。并采取动态监测、定期检查、考核管理等监管模式，对列入自治区级合作社示范社的合作社，实行动态管理，每年更新一次，建立淘汰机制。
同时，要求各地农业、财政等部门在安排农村土地整理、农业综合开发、农田水利建设、农技推广、农业标准化实施、主要农作物生产机械化等涉农项目资金时，积极向自治区农民专业合作社示范社予以倾斜。
截至发稿时，此项创建工作已取得阶段性进展，通过严格认真的审核、评定后，对首批共计678家合作社授予了自治区农民专业合作社示范社的称号。
“适当提高合作社的门槛，加强对现有合作社的监督检查，对优秀合作社进行大力支持，整合合作社资源，将对新疆的合作社健康发展起到积极的作用。”郭艳芹说。
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